核心提示： 季志远对于昆明车改的感受，正是过去20年间中国公务用车改步履维艰的一个缩影。与国内其他地方的同行一样，季志远和他的同事们，在没有上级政策指导的情况下，力求结合当地实际治本。

"有次看到一辆胡乱停放的公车，我就掏出钥匙，使劲儿划车身。"1月12日下午，在昆明的出租车上聊起公车时，中年男性师傅得意地对记者提起自己的恶作剧。

他说，那时候人们背地里都称公车为"流氓车"，"不讲道理，不守规矩"。不过，这位整天奔波在昆明街头的出租车司机发现，情形正在悄悄改变："这几年好多了，乱停乱放乱插队都少见了。"

过去十多年间，这种转变在国内许多地方都曾先后发生，但并不普遍。但此间冷暖，对于曾任昆明市纪委党风廉政建设室主任的季志远来说，可谓五味杂陈。"如履薄冰，如坐针毡。"季志远是昆明市公车改革方案设计者之一，他在回忆起五年前的公车改革时连连感叹："自下而上改革很难，很难。"

季志远对于昆明车改的感受，正是过去20年间中国公务用车改步履维艰的一个缩影。与国内其他地方的同行一样，季志远和他的同事们，在没有上级政策指导的情况下，力求结合当地实际治本。

但囿于财政和地理环境等多重因素，季志远们没法像东部发达地区的同行们那样，推行货币化、市场化和社会化的改革，而是选择了"党政机关公务用车专用卡定额包干管理"这种非货币化模式，试图通过加强管理的模式，来根治党政机关公务用车乱象。

如今面对中央确定的以社会化、市场化为导向的改革原则，昆明模式的车改能走多远？

非货币化初衷

"个人认为货币化还是好一些，非货币化只是过渡。"距离昆明试点车改已经四年，季志远对于自己当年参与设计的公车改革方案已经有了更加明确的认识，他承认目前昆明的车改模式并没有完全达到治本的效果。

在季志远看来，货币化车改把补贴分配到每个人头上，有利于最大程度地发挥支出效能，把政府的公务出行交给社会，可以有效避免不廉洁行为。事实上，在2009年制定公车改革方案时，季志远和同事们也曾考虑过货币化补贴方式。

在那之前，昆明市的公务用车改革已于2005年在昆明滇池国家旅游度假区、昆明高新技术产业开发区和昆明经济开发区进行试点，主要内容就是将公安用车外的公车全部向社会公开拍卖，分行政级别给予相应补贴。

按照原计划，如果这三个试点的车改成功，就要在昆明全市党政机关、事业单位全面推行公务用车改革。然而，最高可达1800元的补贴标准公开后，在当地引起了轩然大波，试点最终不了了之。

2009年初，中央下发通知，要求公车购置运行费用在近3年基础水平上降低15%。当年4月，时任昆明市委书记仇和要求，由昆明市纪委党风廉政建设室牵头，联合机关事务管理局、财政局以及审计局等酝酿改革方案。

时任市纪委党风廉政建设室主任的季志远在调研中发现，虽然面临舆论压力，但已有的货币化补贴试点方向正确，多数干部职工也支持私车公用。但"一刀切"的补贴方式不尽合理，基层和一线业务部门的公务交通由于更加频繁，补贴入不敷出。

昆明市市级机关事务管理局副局长苏建民认为，货币化改革在云南要推广面临着现实困难。

昆明的三个试点区主要是在主城区，公共交通发达，而云南边远地区和山区交通非常不便，越到基层交通困难越大，有些村子距离乡镇六七个小时的车程，一般的补贴标准不仅不够租车，在偏远地区也很难租到车。

"货币化补贴改革到基层难度很大，补贴少了保证不了工作，多了财政承担不起。"苏建民说。

货币化车改的不足，在国内其他地方试点也都或多或少地存在着，但在西南城市昆明却成了更加严峻的现实考验。

对于季志远和他的同事们来说，如何杜绝公车私用、降低行政成本并提高公务出行的效率是改革的初衷，但昆明正处在发展的关键时期，不可能有大笔的财政支出支撑货币化补贴改革。

"经过大量的调研和考察，并学习借鉴外地做法，我们结合昆明的实际，提出要进行非货币化改革。"季志远表示。

而选择此方案的另外一个背景是，2007年公务员工资阳光化后，车补作为一项地方性改革津贴很难获批。他说："这种自下而上的改革，由于没有上级政策，发补贴没有依据，省里不可能批准，老百姓也不答应。"

这种困难并非昆明独有。过去的十多年里，已有包括河北省衡水市、四川省成都市、重庆市渝中区、黑龙江省牡丹江市、宁夏自治区银川市、云南省峨山彝族自治县等在内的地市也像昆明一样，选择了不需要多少车改启动资金、容易推行且阻力较小的改革模式，通过采用针对性、操作性强的各种举措，遏制公车腐败。

"剥夺性"改革

"这几年走过来相当不容易，四区干部确实做出了牺牲。"季志远在总结昆明车改时称其为"剥夺性改革"。

昆明的非货币化改革试点在2010年1月15日正式启动，主城四区（五华区、盘龙区、官渡区、西山区）除公检法、国安、医院、学校、自收自支事业单位、差额拨款事业单位、有特殊标志的行政执法车辆外，由区财政全额保障的221个单位的乡科级以下在职公务人员都被纳入试点范围。

四区上缴封存公务用车920辆，除258辆用于组建公务交通服务车队、66辆划拨执法部门、134辆报废外，其余462辆经过评估后对外公开拍卖，拍卖所得全部收归财政，并且不允许再审批购置新的公车。

同时，各区财政根据每个单位实际在编人数，按每人每月400元的标准把公务交通经费划拨到各单位的公务用车专用卡上，由各单位统筹使用。盘龙区机关事务管理局局长何义谦表示，目前这个公务用车专用卡主要用于支付机关车队的租车费用。

张成东就是在车改启动时，从安保岗位转入盘龙区机关车队的。作为队长，他掌管着全区60辆公务用车和10万元启动经费，并从社会上招聘了7个司机。这些司机主要的职责是车队日常管理和维护，只有在大型活动或者长途公务出行时才会随车出动，平常各部门用车都是自己驾驶。

张成东告诉《财经国家周刊》记者，盘龙区每天平均用车在20车次左右，扣除人工、燃油等费用之后，一年勉强结余十多万元。

不过，盘龙区机关事务管理局局长何义谦表示，每人每月400元的额度远远不够，只有在公共交通不方便的地方或者超过10公里以上才可以租车，而且不能超出昆明市区的范围。盘龙区机关车队队长张成东也证实，各部门租车费用结算并不固定，有些人数少、任务重、经费紧张的单位往往得按季度结算。

"改革一开始也有人骂娘。"季志远在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，人均400元/月是在四区党政机关前三年公务出行费用支出加权平均后，取了个中下值。他说："各区财政部门核算公务出行费用时，他们并不知道这个数据的用意，有人后来开玩笑说，要是早知道会改革就多报点。"

1月中旬，《财经国家周刊》记者在沣源路盘龙区政府地下停车库发现，几辆带有"盘龙区机关公务服务车队"字样的小轿车门上，还贴着带有元旦标记的白底黑字加盖公章的封条。张成东和工作人员解释，每逢节假日公车必须入库贴上封条以防滥用，平日派出去的公车必须当天17时归队。

在车改实行一年后的2011年初，昆明市纪委对主城四区试点进行调研发现，超过85%干部群众对公务用车专用卡定额包干持赞成和部分赞成态度，但调查对象中仅有16.45%选取租用机关服务车队车辆公务出行。调查显示，仍有将近三分之一的人认为，自己的公务出行在车改后受到了影响，对车队的服务保障模式感觉一般和不满意的将近70%，而使用服务车队车辆感觉一般和不方便的占到了75.61%。

其中，不方便和不满意的主要原因是，车辆租用手续繁琐，车辆派遣效率不高，相关流程还停留在传统的手工操作层面上，没有充分依托电子政务平台实现用车和管理的网络化和无纸化。对于定额包干标准，更是普遍反映偏低，使用不够方便快捷。

时隔三年，《财经国家周刊》记者在昆明采访时发现，车辆管理和派遣使用还停留在传统的手工操作层面等问题依然存在。多位不肯具名的公务员向《财经国家周刊》记者表示，改革后用车不够方便，在相当程度上会影响到公务出行的效率。

期待自上而下的改革

尽管存在诸多不如意，但何义谦告诉《财经国家周刊》记者，他所在的盘龙区公务出行费用支出减少了30%左右，2014年还要在2013年的基础上再节约三到四成。统计测算，昆明主城四区实行定额包干管理后，公车购置使用费年均可下降35%。

根据原计划，非货币车改试点应于2011年2月扩围，在昆明市级机关启动，涵盖市委、市政府、市人大、市政协等众多部门。而针对主城四区试点中出现的问题，季志远和同事们在制定市级机关车改方案时，也已经制定出相关调整办法。

而在方案征求意见期间，中央开始部署公务用车专项治理。2011年5月召开的中央公务用车问题专项治理工作领导小组第一次会议指出，作为重要的政治任务，要着力解决在公务用车配备使用上，一些地方和部门超编制超标准配备公务用车、违反规定用车、摊派款项购车、豪华装饰公务用车和公车私用等问题。

季志远谈到，由于中央的专项治理被视为给未来公车改革做准备，因此市里决定等一下，希望借力中央自上而下的力量推动改革，并争取本市改革措施能与中央的改革方案接轨。

"这种改革就应该自上而下，否则没有政策依据，推进很难，且单兵突进容易成为众矢之的。"

就这样，昆明的车改再一次地停顿在了试点状态。季志远也于日后调离了原来的工作岗位。

回顾过去几年的改革过程，季志远认为，"车改方案的制度设计还不算难，难在观念转变，难在决心和魄力。"季志远说："希望中央能够出台指导性的实施意见，这样公车改革就有依据，地方差异也不会太大。"

中共中央、国务院去年底印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》让季志远看到了希望，他一直期待的自上而下的改革看来就要成为现实。而昆明试点也让季志远开始反思，他告诉《财经国家周刊》记者，"非货币化加强管理只是过渡形式，改革最终还是应该走向市场化和社会化。"

季志远认为，政府成立服务车队只是治标，不仅成本高，而且服务质量和管理效率等方面也并不能真正满足现实需求。改革若不能实质性地对公车体制、机制进行革新，只是立足现实，局限在管理层面上做文章，受资金约束和传统观念束缚等影响，改革很难走出恶性循环的怪圈，成果也难以巩固。

在季志远看来，只有完全交给市场才能真正治本。车改的这些年里，作为纪委党风廉政建设室主任的季志远并不轻松，每到节假日他都要在公共场合以及单位停车场监督是否有人违规违纪用车。虽然能够查获的违规案例越来越少，但从来不敢掉以轻心。

何义谦也认为改革是大方向，但为避免货币化的弊端，需要合理公平地分配交通补贴，否则会适得其反。"可以两条腿走路，比如一部分补给个人，另外留百分之二三十给集体。"现阶段每个单位最好还是留一部分机动车用于突发事件，他说："可以给这些车喷上突发事件公务用车等字样，接受群众监督。"